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　　周玉平

论文内容摘要：对行政事业单位实行集中会计核算是财政改革措施之一。集中核算后出现了部分单位财务管理混乱、资金使用效益低的现象，表明单位加强财务管理十分必要。集中核算只是取消了单位的会计分类核算职能，财务管理职能和序时核算（出纳）职能仍然在单位。单位仍然是财务管理和会计核算的法定责任主体。分析了集中核算后财务管理的约束条件：单位领导重视程度、与中心配合、财务人员素质、管理效果评估、财政环境等。提出了集中核算后加强财务管理的8方面具体措施：合规筹资、合理调度、细化程序、事前管理、费用定额、目标激励、后勤社会化、监督制约等。拓展讨论了集中核算的三种发展方向，以及集中核算的技术发展、国库集中支付改革对财务管理的影响，指出行政事业单位集中核算后的财务管理措施对企业集中核算有参考意义。

主题词：集中核算 会计主体 财务管理

近年来，国家加大了财政改革的力度，按公共财政的方向调整支出结构，实行转移支付、部门预算、银行帐户统管、会计集中核算、政府采购、国库集中支付等改革措施。改革最终目标是建立符合社会主义市场经济要求、与国家行政管理体制配套的公共财政管理体制。

会计集中核算改革，最初是作为会计委派制改革的一种形式开展的。1998年中纪委二次全会决定推行会计委派制后，财政部大力配合，在全国各地开展了各种会计委派制方式的试点。其中的会计集中核算，就是各预算拨款的行政事业单位（以下简称单位）不再进行会计核算，而在财政部门设立会计集中核算中心（以下简称中心），集中核算各单位的收支并进行收支监督，向单位提供会计报表和其他核算成果。由于会计集中核算提高了会计信息质量、有效减少了不规范支出、实现了财政对单位资金的全面监管，有助于从源头上治理腐败，受到了各地各级政府、财政的普遍欢迎和主动推行，到2004年已经在全国大面积实施。典型的如陕西、辽宁等省级财政，济宁、长春、湘潭等市级财政，以及大量的县级、乡镇级财政，包括笔者所在的县。

会计集中核算方面的调查报告、理论研究很多。在互联网上以“会计集中核算”搜索，可以找到50万篇以上的信息，包括大量的论文。但这些研究，大部分是站在财政部门、监督部门或会计理论的角度进行的，站在被取消了会计核算的单位角度进行的研究很少。笔者结合多年从事单位财务管理并被纳入会计集中核算的亲身经历，以及从事司法会计鉴定、反贪侦查、会计学会工作接触的大量单位财务管理情况，以所在县财政和笔者单位为例,对会计集中核算后行政事业单位的财务管理问题进行探讨。

一、会计集中核算改革后加强单位财务管理的现实需要

实行会计集中核算，是否实现了提高核算效率、加强收支监督的目标？又是否符合推行公共财政改革的初衷？

以笔者所在县为例，68个县级行政事业单位，全部纳入财政直属的中心实行了会计集中核算。大部分单位的财会负责人或会计调到县中心或转岗从事其他工作，单位保留出纳人员负责资金申请、现金存款收支并登记日记账，月末将收支单据全部移交中心；预决算编制交给中心的核算人员办理。中心会计人员只有不到10人。县教育局下属学校多，建立了教育财会中心集中核算各学校会计业务。县级国有医院是经营性事业单位，仍自行核算。26个乡镇财政拨款的单位也全部纳入财政所内挂牌的中心核算，中心一般只有会计人员1－2人。

从财政或政府方面看，会计集中核算效果明显。中心一名会计完成约10个单位的会计核算，减少了财政供养的会计人员总数，明显提高了会计核算效率。有效地强化了对预算单位收支的日常监督，减少了违规收支。还结合单位资金账户统管实现了资金的集中调度，在不改变资金支出权的前提下减少了资金沉淀，节约了筹措临时缺口资金的成本。

从单位方面看，喜忧参半。一些财会管理基础较好、资金量大的县级单位，如农业、林业、水利、国土、交通、建设、检察及教育部门，保留了原来的财会人员进行财务管理，完善了内部财务制度，资金收支比较规范，能及时提供预算、报表和其他信息，保障了单位的正常运转。而其他单位则基本取消了财务管理。单位出纳只管在预算指标内申请资金、经手收支和报送单据，领导签字就报销、基本没有内部财务控制，中心代编的部门预算编制粗糙、与实际业务需求脱节，中心送给单位的会计报表也无人分析。资金使用的预测、计划和调度更是无从谈起，财政和上级业务部门要求的涉及资金的信息材料无法及时、准确提供。单位业务的正常运转受到影响。甚至还发生了财经违纪或犯罪行为，包括挪用公款案，截留财政收入设立小金库等。其中一些单位是认识偏差，认为财政集中了会计核算、加强了监督，单位不必再进行财务管理了。很多单位则是对集中核算产生了抵触情绪，因为会计集中核算和银行账户统管，暴露了单位的全部收支秘密，在中心的实时监督下失去了随意开支、违规支出的自由。

会计集中核算后部分单位财务混乱的严峻状况，让我们不得不思考一个问题：会计集中核算后的行政事业单位，是否应该保留和加强财务管理？

单位的财会机构承担的会计核算和财务管理，是两项既相联系但又不同的工作。会计核算就是事后记录和报告单位资金收支信息。财务管理则是制定完善单位内部控制制度，在分析会计核算信息的基础上，通过编制预算等方式筹集资金，合理调度和合规使用资金，从而保障单位业务目标的实现。

会计集中核算改革，并没有改变单位财会机构的财务管理职能。它只是将会计核算职能中的分类核算与报告工作集中到了财政部门。至于中心实际执行的监督资金合规使用职责，本来主要就不是单位内部财会的责任，而是财政等监督部门的责任。会计核算中的序时核算（出纳工作）仍然保留在单位。完善制度、分析会计信息、筹集和调度资金为业务服务等财务管理工作，仍然只能由单位自己承担，中心既没有能力（不可能熟悉各单位业务工作和内部情况，也没有那么多人手）、也不应该承担。单位一旦取消了财务负责人和会计岗位后，就没有人来负责财务管理，必然导致单位财务的混乱。

单位仍然是会计核算和财务管理的责任主体。会计集中核算改革，并未改变《会计法》、《预算法》和财会规章对单位责任的规定，实质上只相当于代理记帐、同时加强了资金监督。编制预算、争取资金、经办收支、审批签字等，必须由单位办理、中心不会代办。如果出现了会计违法行为、收支违规行为，承担责任的还是单位自身而不是中心。

二、会计集中核算后单位财务管理的环境条件

单位负责人对财务管理工作的定位和重视程度。单位负责人是单位各项工作、包括财务会计工作的第一责任人、主要决策者和推动者。他对财会工作的认识和重视程度，很大程度上决定了单位财务管理工作的最终效果。作为单位负责人，首先要明确财会工作在单位整体目标中的定位。一个单位的主要目标，决不会是把帐算好报好、把钱管好，而是获取利润（如企业）、履行职能（如行政单位）、服务社会（如事业单位）。财务会计工作，只是单位为了实现这些职能而建立运行的管理大系统中的一个资金信息管理子系统，在单位处于辅助、服务、从属地位，而不是主导地位。财务管理的定位，就是为单位的主要业务服务，也就是做好筹集资金、合理分配和调度资金、在合规使用的前提下提高资金使用效益。其次，要投入一定的时间和精力到财务管理之中，既推动工作、又监督财务人员。第三，要选配精通业务的专兼职财会人员具体负责管理工作，明确其岗位职责和管理权限，与出纳员合理分工。

单位与中心的沟通配合情况。财务管理是建立在会计核算信息基础上的。核算和管理分别由中心、单位实施，如果不能相互很好地沟通配合，是难以做好单位财务管理工作的。首先，单位实施内部财务管理的各项措施，必须得到中心的认可，使之与中心实施的财政监督要求相统一；也便于中心在会计核算上进行相应的设置，以提供管理必需的明细会计信息。其次，单位要加强对会计信息的分析，及时发现问题加以解决或改进。第三，部门预算、专项财务分析和年终财务报告，应由单位财务管理人员结合单位自身的业务情况及相应的资金保障情况编制，但需要中心紧密配合。

财务管理人员的素质。管理是靠人来实施的。首先要选配具有财务会计专业技能的人员从事财务管理，不然建立内部控制制度、分析会计信息、辅助决策无从谈起。其次应强化财务人员的继续教育，包括掌握基本的管理理论和方法，提高学历以提升理论水平，参加会计电算化、会计人员继续教育等专项培训和参加会计职称资格考试以提高专项技能。第三，财务人员应了解单位的全面情况，从单位全局出发实施财务管理；熟悉单位主要业务的工作流程和规定，以便更好地编制预算、审核支出和为业务服务。

对财务管理效果的评估与分析。管理需要不断的反馈、调整。必须定期对单位财务管理整体效果和单项财务管理措施的效果，进行客观的评估和分析，以便改进和调整管理措施、管理力度。财务管理整体绩效评估，侧重于财务管理对单位主要业务目标（或整体目标）的保障程度，应结合定性评价和定量分析。单项措施的效果评估，侧重于效率方面。首先要测定措施是否真正得到执行，就是符合性测试。其次要分析管理措施设计时的具体目标是否实现及其实现程度。第三要分析管理措施的成本效益，即实施措施投入的管理成本、管理对象额外增加的执行费用之和，与取得的收入增加和费用减少之和的对比。

财政管理体制和财政收支状况。财政管理体制和具体制度的变化，对单位财务管理有决定性的影响。因为单位使用财政预算资金，必须服从财政的制度安排。本地的财政收支状况好坏，直接影响单位的经费保障状况和财政对收支的控制强度。从全国范围看，一般东部、城市的财政状况较好，而西部、县乡的财政状况则比较差，要靠上级、主要是中央财政转移支付才能保障基本的支出。同时，本单位的职能定位、拥有的行政事业性收费权及其改革变化，也就是财务管理服务对象和收入来源的变化，也必然影响财务管理。应及时掌握单位大环境的变化，分析对单位财务管理有哪些影响，提出相应的措施。

三、会计集中核算环境下单位财务管理的方法

结合笔者所在县的集中核算情况和笔者的经验，归纳了集中核算环境下单位财务管理可以采取的8方面具体措施：

（一）积极、合规地筹集资金

全面掌握和充分运用各级关于本行业的经费保障法规、文件、政策，依法筹集经费，是单位财务管理的根本。要充分地向党委、政府汇报相关法规、文件的精神，并将其体现在每年的部门预算编制、项目经费申请中。这一点被很多单位所忽视。

高度重视部门预算的编制。部门预算已经成为单位经费的主要来源。单位的业务部门要提供业务计划和详细数据，配合收支测算。财务人员要真正当家理财，根据新增的业务量或上级下达的经费要求文件，及时申请追加预算；做好年终决算前预算清理和调整工作。

用优良的工作业绩和规范的财务管理取得经费支持。按照公共财政的要求，国家财政通过税收等方式取得资金后拨付给单位，是为了实现服务社会、维护秩序等政府公共职能。单位取得预算资金后，必须用于履行法定职能，达到资金使用的基本要求或创造优良的业绩。如果职能都履行不好，还谈什么争取资金？这就是“有为才有位”。同时，必须用规范的财务管理保障预算资金的合规使用，而且要得到财政、审计等监督部门的认可，这对争取资金是十分有利的。因为党委、政府是不会把增量资金投入到收支违规或管理混乱的单位的。

要解决执法创收问题。应按照“收支两条线”要求，严格执行罚没财物管理和收费管理的相关规定，通过合法渠道筹集业务经费。很多单位都有收费项目，有的还有罚款、没收权力。如果单位负责人依法办事的意识不强，很容易为了业务调度资金需要而发生截留、挪用收费、罚没收入的行为，例如某行政执法单位在2007年就因截留罚款被查处；或受经济利益驱动执法，例如某执法部门一年的罚款收入在250万元以上，财政按80％左右的比例追加预算经费用于解决奖励福利待遇和临时人员工资，当然其中有县级财政保障能力差的因素。

有必要专门探讨一下对上争取专项资金中的费用支出问题。争取资金的过程，形象地说就是“跑部钱进”。在 “公关”争取项目资金的过程中，最终下拨的项目资金按照一定比例、以各种方式返回到上级有决策权的官员或部门手中，大部分成了个人灰色或违法收入。而争取资金送出钱物的政府或部门的同级监督执法机关，为了以后继续争取资金的地方利益，一般不会对涉及上一级部门人员的违纪礼金和违法贿赂进行调查、处理。作为单位的财务管理，应该如何处理争取项目资金可能发生的违规费用问题？只有尽量通过正常渠道和程序争取资金，避免违纪违规支出的发生。一些边缘费用，要通过本级政府一定的审批程序列支，而不能单位自作主张支出。根本的解决之道，是上级专项转移支付资金管理走向客观、量化、透明，减少人为因素的自由裁量权，上级纪委、审计、司法机关加强对资金分配部门的监督，以及增大基层财政所占的收入比例充实其本级财政收入、使各级政府的财权与事权相匹配从而最终减少专项转移支付。

（二）合理调度资金，确保重点业务工作的经费需求

预算资金总是难以按时、全部地满足单位各方面的资金需求，经费保障必须有所侧重。工资由财政直接发放后，维持机关正常运转、保证单位主要业务就是保障的重点，应强化资金调度管理予以保障。月末应分析资金收支情况，根据年初预算和财政状况预测下月资金来源，根据业务工作计划预测下月各项业务和运转的资金需求，然后制定资金调度计划，交单位负责人审批后执行。执行中根据实际情况及时反馈调整。其中应优先满足重点业务需要、控制对外付款节奏、合理确定专项预算的执行时间。

（三）建全财务管理制度，细化收支办理程序和会计核算程序，并认真落实执行

一个单位财务管理不力，一般来说主要原因是财务制度不健全，或已有的财务制度没有得到严格执行。财务管理就要抓住这两个关键环节。首先要按照符合财经法规、切合单位实际、便于组织实施的原则，制定书面的财务管理制度并公之于众，纳入单位的综合管理体系之中。让全体职工了解制度、自觉执行；财务人员管理时按书面规定办事、对事不对人，减少财务管理中的内部矛盾；还加强了职工对财务管理的监督。其次要定期根据法规变化、单位情况变化和制度实际执行情况，对制度进行修订完善。避免成文制度不符合实际、不便执行从而有损制度权威性的情况发生。第三是单位负责人要亲自抓财务管理、带头严格执行制度、支持财务人员严格管理，使财务制度真正落实到日常财务工作之中，而不仅仅是挂在墙上的一纸空文。

要书面明确财会部门和财会岗位的管理职责、权限。单位的财务收支必须统一归口到内部财会部门管理，防止各内设机构设立小帐导致收支混乱、监管缺位。要详细规定单位负责人的财务管理职责和一支笔审签责任，财会机构负责人、专兼职财务管理人员、出纳员的具体职责和权力。还要与中心协商一致，规定中心具体负责的会计人员的职责，做好财务管理岗位之间的职责衔接。

制定详细可行的财务管理、会计核算流程。工作流程既要满足会计基础工作规范化的要求，又要符合单位财务管理的实际情况。包括实行严密的银行预留印鉴和财务专用章管理制度，健全出纳、会计之间的单据移交程序，在财务人员之间形成相互监督制约。建立非日常收入审批制度，如收罚没款必须附业务部门的处罚文书、收取大笔的其他收入必须经单位负责人书面同意等，防止乱收费。实行精细化的日常支出审批程序。例如笔者单位，开支由经办人签字、部门负责人或单位分管副职审查、财务人员审核、单位负责人一支笔签批，还实行“付款单”制度和“一月一报销”制度，效果明显。即一个人一次报销的所有单据，全部归集到一张“付款单”后，领款人在付款单上签字，制作记帐凭证时不拆散付款单。职工经办支出，必须在下月规定时间一次性审签报销完毕，便于及时审查支出真实性。详细明确的流程，分清了各个环节的责任；如果某笔支出出了问题，可以迅速查清责任人承担相应的经济责任。

（四）实施事前管理，介入收支决策

以往的财务管理，注重的是事后的审查、核算、分析。但是对已经发生的不合理支出，要不予报销是很困难的。要真正控制不合理支出、发挥资金效益，必须把管理时间提前，把住事前计划、审查关。财会部门应及时向单位负责人提供决策所需的财务资料和分析意见，供决策参考。在基本建设、装备采购和资金支出较大的业务活动决策时，财会部门应列席决策会议。既提供财务方面的参考意见，保证决策的科学性、合规性；又事先了解事务的全貌，便于提前做好服务工作和加强财务监督。

笔者单位实行办公用品集中采购领用制、大宗开支预算审批制，效果良好。单位内设机构需要补充的办公用品用具，按月向财会部门提出数量。审核汇总、编出预算后报分管副职或单位负责人审批，再集中采购、集中管理，科室到财会部门领用，详细登记领用台帐。避免了攀比浪费、公物私用、降低了采购费用（以大批量取得低价格）。专项开支、大宗开支、设备采购，由经办科室提出工作计划和经费概算，财会部门审核后提出是否可行的意见并编制支出预算，提交单位办公会审批。批准后由财会部门执